Конституции РФ - 20 лет!

ДЕФЕКТЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Маслов Владимир Николаевич,
Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ, г. Н. Новгород

Нынешняя Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993г. на основе Указа Президента РФ от 15.10.1993 № 1633 о проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ. Несмотря на наличие у многих сомнений в легитимности принятия Конституции, вряд ли много найдётся людей, не признающих эту Конституцию, поскольку такое непризнание влечёт за собой отказ добиваться своих прав через прокуратуру и суды.

Необходимость в срочном принятии новой Конституции РФ после силового разрешения 4 октября 1993г. затянувшегося кризиса между Верховным Советом и Президентом РФ не позволила должным образом проработать текст Конституции перед вынесением его на всенародное голосование (референдум). Авторы Конституции, основным из которых являлся С. Шахрай, дефектов в Конституции не заметили. С. Шахрай гордится своим детищем. Он отвергает мнение сторонников ревизии Конституции, считающих, что Россия – суперпрезидентская республика. «В Конституции заложена модель президентско-парламентской республики», – пишет он, не особо утруждая себя попытками это доказать. В то же время он сам признаёт, что «в некоторых вопросах авторы "президентского варианта" отошли от классической схемы "разделения властей". В частности, "президент выведен за рамки всех ветвей власти", чтобы быть "верховным арбитром" в случае конфликта, к примеру, между правительством и законодателями». Ввести выборность членов Совета Федерации и установить «такой конституционный обычай, при котором глава государства в качестве председателя правительства будет предлагать лидера победившей на выборах партии или коалиции партий», вполне можно, по мнению Шахрая, без внесения поправок в Конституцию РФ. Например, принять соответствующий федеральный конституционный закон. Однако Конституция должна быть написана так, чтобы не возникало разногласий по поводу того, является ли Россия президентско-парламентской республикой или суперпрезидентской, и чтобы у очередного президента не возникало соблазна внести в федеральные законы изменения (это сделать гораздо легче, чем внести изменения в Конституцию), направленные на усиление президентской власти.

Одним из конструктивных критиков Конституции является бывший ответственный секретарь Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР О. Румянцев. Он справедливо указывает на недопустимость сохранения в Конституции имеющих место перекосов в сторону президентской власти и предлагает устранить эти перекосы, наделяя парламент дополнительными полномочиями и предоставляя общественным организациям, гражданам больше возможностей участия в управлении делами государства. Будучи сторонником конституционной реформы, он считает нужным ввести 3 новые главы, посвящённые парламентскому контролю, выборам и гражданскому обществу. Его предложение фактически сводится к тому, чтобы в Конституции были отражены основные контуры обратной связи (от народа) в системе управления государством. Реализация его предложений позволит, во-первых, превратить ст.3 и многие другие статьи Конституции из чисто декларативных в мощный инструмент для предотвращения и раскрытия преступлений, недопущения и исправления ошибок со стороны органов власти. Во-вторых, – заставит пересмотреть многие антидемократические законы (закон о Счётной палате и др.).

Однако конституционная реформа этим не должна ограничиваться. Текст Конституции, подготовленный на основе компиляции разделов из различных проектов, оказался бессистемным. В тексте имеются внутренние противоречия, отсутствие научного подхода, некоторые предложения допускают различные толкования. Всё это надо устранять. Обсудим это более подробно.

В ст.1 Конституции РФ утверждается, что «Россия есть демократическое федеративное правовое государство». Однако отсутствие в Конституции основных положений избирательной системы, прав институтов гражданского общества, порядка образования Счётной палаты РФ, позволяет усомниться в том, что наше государство хотя бы по Конституции можно назвать демократическим. Назначение Председателя Счетной палаты, согласно статей 103 и 83, находится только в ведении Госдумы. Но по закону №41-ФЗ «О Счётной палате РФ» «Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой … по представлению Президента РФ», причём, если ни одна из предложенных Президенту Советом Государственной Думы кандидатур не будет им поддержана, «он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную Думу для назначения на должность Председателя Счетной палаты» (ст.7). Таким образом, контрольные функции, которыми должен обладать парламент в демократическом государстве, оказались в руках Президента.

Часть 2 статьи 16 Конституции РФ гласит: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ». Проверим, так ли это. В ч.4 ст.66 написано: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». Известно, что Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа входят в состав Тюменской области, т. е. являются её частями. Все они являются субъектами РФ. Такого типа федерации нет ни в одной стране. В соответствии с ч.1 и ч.4 ст.5 все субъекты РФ равноправны между собой. Но система и её часть не могут быть равноправными. Налицо противоречие.

Созданные в 2000г. федеральные округа должны быть отражены в Конституции РФ, поскольку полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе наделён властными и контрольными функциями.

Положения ч.2 ст.77, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ, противоречат утверждению, что Россия – федеративное государство (ст.1). Эти положения, наряду с предоставлением статьёй 78 (ч. 3) органам исполнительной власти субъектов РФ возможности передачи ими части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти (по соглашению сторон), умаляют значимость законодательных органов субъектов РФ. Благодаря этим положениям неправомерно ещё более усиливается федеральная исполнительная власть, которая фактически находится в руках Президента РФ (ст.83). А пробелы в Конституции позволили установить такую налоговую систему в РФ, что субъектам РФ и местному са-моуправлению остаётся всего около одной трети от консолидированного бюджета. Чтобы увеличить расходы на повышение качества жизни своего населения, им приходится платить откаты за выделение денежных средств из Москвы. Шахрай, считающийся специалистом по теории и практике федерализма, не заметил в Конституции элементарных отклонений от принципов федерализма.

Положения ч.2 ст.77 позволили в 2004г. Президенту РФ, а затем и Конституционному Суду вольно трактовать ч.1 ст.77, на основании которой система органов государственной власти в субъектах РФ должна устанавливаться ими самостоятельно (в соответствии с принципами федерализма). В результате выборы губернаторов были заменены их фактическим назначением Президентом РФ. Недавнее возвращение выборов губернаторов ослабит вертикаль исполнительной власти, поэтому аппаратом Президента уже подготовлены поправки к Конституции, позволяющие удержать контроль со стороны Президента над субъектами РФ с помощью органов Прокуратуры и объединённого (Высший плюс Арбитражный) Суда.

Главным признаком правового государства является независимый Суд. Вот и в ст. 120 Конституции записано: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону». Значит, судьи должны быть независимы от президентской, исполнительной и законодательной власти, но не от народа. Такое возможно только при избрании судей народом. Но, согласно ст. 128 Конституции, судьи Конституционного, Верховного и Арбитражного судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Значит, судьи зависимы в первую очередь от Президента РФ. Положение ст.128 противоречит положению ст.120. Уже это означает, что государство наше не правовое. Но это ещё не всё. Президент напрямую наделён судебными функциями: ст. 85 Конституции позволяет ему использовать согласительные процедуры в случае конфликтов между органами власти даже субъектов РФ. А это уже нарушение принципа разделения властей, декларируемого в ст.10, и одного из принципов федерализма – принципа субсидиарности.

В гл. 7 Конституции допущена вопиющая безграмотность: ст.129, относящаяся к Прокуратуре РФ, вошла в главу под заголовком «Судебная власть».

В ч.3 ст.5 содержится противоречие, которое не нашло разрешения ни в других статьях Конституции, ни в других законах РФ (в более мягкой форме оно имеет место и в преамбуле). В этой части статьи написано: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности…, равноправии и самоопределении народов в РФ». Но в международном праве в понятие «самоопределение народа» входит и возможность создания им через референдум своего независимого государства. Значит, признание права на самоопределение допускает возможность нарушения территориальной целостности РФ. Путь разрешения указанного противоречия был предложен автором в статье [1] , но до сих пор оказался невостребованным. Неразрешённость этого противоречия уже привела к двум чеченским войнам и возникновению новых очагов напряжённости на этнической почве. Предложение лидера КПРФ Г. Зюганова ввести санкции за призывы к развалу страны (см. РГ №250 от 7.11.2013, с.3) только добавит масла в огонь. Лучше бы депутаты подумали о таком разрешении указанного выше противоречия, чтобы в случае отделения (через референдумы) от России какой-либо автономной республики, она не вступала во враждебные России блоки и желательно осталась в составе Таможенного Союза, в который ныне входят только Россия, Казахстан и Белоруссия.

Решение авторов Конституции отойти от классической схемы «разделения властей» привело не только к излишней централизации власти, но и к противоречию между положениями ст.10, с одной стороны, и ст.ст. 80, 83-85 (там прописаны полномочия Президента РФ), с другой. При таких полномочиях Президента не может быть и речи о самостоятельности ветвей власти (ст.10). Председатель Правительства РФ, по сути, назначается Президентом, так как попытка Госдумы отклонить его кандидатуру чревата для Госдумы её роспуском по инициативе Президента (ст.111). Статья 10, таким образом, также является пустой декларацией.

Многочисленные дефекты Конституции РФ неоднократно ставили в тупик судей Конституционного Суда, когда им приходилось разрешать заложенные в Конституцию противоречия или двусмысленности. На всё это уходят немалые деньги налогоплательщиков.

Таким образом, конституционная реформа нужна России как воздух. Её сдерживание будет тормозить политическое, экономическое, культурное и социальное развитие страны и может привести к ещё более пагубным последствиям.

1. Маслов В. Н. Государственная целостность и права человека. Путь разрешения – В сб. Ученые записки. Т.3. – Н. Новгород, издво ВВАГС, 2001

Это текст выступления на научно-практической конференции, посвящённой 20-летию Конституции РФ, организованной Законодательным собранием Нижегородской области совместно с Нижегородским институтом управления (филиалом РАНХиГС) и состоявшейся 4.12.2013 в Нижегородском институте управления.

20 декабря 2013г.

В оглавление