 |
РЕКОМЕНДАЦИИ
по демократизации системы местного самоуправления в городе Н. Новгороде,
включая территориальное общественное самоуправление |
Маслов Владимир Николаевич,
НИУ РАНХиГС.
12.04.2019
|
Аннотация
Рекомендации (в адрес депутатов городской думы) направлены на внесение изменений в местное, региональное и федеральное законодательство,
а также на создание новых институтов в системе местного самоуправления. Реализация рекомендаций позволит активизировать участие жителей в общественной жизни, преодолеть недоверие населения к власти,
снизить коррупцию, создать условия для привлечения лучших представителей народа к управлению городом и дальнейшего продвижения их по социальной лестнице.
Следствием всего этого будет заметное улучшение качества жизни населения города.
| № |
Рекомендации | Пояснительные записки |
1
| Ввести председателей Советов общественного самоуправления микрорайонов в штат Управления по взаимодействию с общественными организациями, органами ТОС и политическими партиями аппарата городской думы, сократив штатные единицы, которые они занимают в районных администрациях.
| Нынешнее двойственное положение гражданина, избранного населением в Совет ТОС, и чиновника районной администрации ставит ТОС в большую зависимость от районных администраций, ограничивает возможности принятия решений в интересах, прежде всего, большинства граждан. В случаях, когда интересы руководства района идут вразрез с интересами жителей, председатель СОС чаще всего вынужден действовать в интересах своего руководства. Это особенно проявляется во время избирательных кампаний.
После создания внутригородских муниципальных образований (ВМО) председателей Советов ТОС целесообразно ввести в штаты аппаратов представительных органов ВМО. |
2
| Внести изменения в Положение о ТОС, относящиеся к органам ТОС:
1) В п.8.2 исключить предложение «Органами ТОС являются исполнительные органы и контрольные органы».
2) Исключить п. 8.3: «Исполнительным органом территориального общественного самоуправления является Совет территориального общественного самоуправления…».
3) Исключить пункт 8.4 о контрольном органе.
4) Вместо п.8.3 написать: «Органами ТОС могут быть: единоличный или коллегиальный исполнительный орган, представительный орган (например, представители домов, групп домов), контрольно-ревизионная комиссия (КРК) или ревизор, конфликтная комиссия и др. Создание только единоличного исполнительного органа допускается лишь для ТОС без образования юридического лица».
5) Полностью исключить ст.12 «Совет общественного самоуправления» и ст.13 «КРК ТОС».
6) Пункт 17.2 изложить в следующей редакции: «Споры, связанные с дея-тельностью ТОС решаются в конфликтной комиссии (при её наличии) или суде».
| Эта рекомендация направлена на устранение нарушения положений федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ) в РФ». В ч.7 ст.27 этого закона написано, что установление структуры органов ТОС относится к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС. Это означает, что участники собрания или конференции должны иметь возможность сами решать, какие органы им создавать. Коллегиальный исполнительный орган желательно называть Правлением, а не Советом, в соответствии с традициями. А Советом лучше называть либо представительный орган, либо орган, где совмещены представительные и исполнительные функции. Создание органов ТОС на основе принципа разделения «властей» сделает ТОС школой демократии, базой для прохождения практики студентами, обучающимися по специальности «государственное и муниципальное управление». Тогда в органах ТОС будет эффективно сочетаться опыт старшего поколения со знаниями студентов и их наставников-преподавателей.
Все 6 пунктов данной рекомендации взаимосвязаны.
|
3
| Обратиться в Законодательное собрание Нижегородской области с предложением внести в закон Нижегородской области № 151 З
от 5.11.2014
«Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в муниципальном образовании город Нижний Новгород» изменения, направленные на создание в г. Н. Новгороде внутригородских муниципальных образований.
В соответствии с ч.7.1 ст.13 закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
«Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта
Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации».
| Учесть мнение населения можно через референдум или выборочный социологический опрос.
Создание ВМО позволит приблизить власть к населению и установить более доверительные отношения жителей с властями г. Н. Новгорода;
приобрести навыки управления на районном уровне в условиях разделения функций власти; улучшить контроль за деятельностью исполнительных органов МСУ; снизить коррупцию, финансовые и другие злоупотребления;
создать условия для выдвижения кандидатов в мэры города из числа наилучшим образом проявивших себя глав районных администраций; обеспечить избрание депутатов и глав администраций из числа лучших кандидатур,
выдвигаемых и поддерживаемых органами ТОС; обеспечить более тесное взаимодействие депутатов с органами ТОС.
|
4
| Обратиться в Законодательное собрание Нижегородской области с предложением войти в Государственную Думу с законодательной инициативой по внесению следующих изменений
в ст.27 «Территориальное общественное самоуправление» закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
|
|
4.1
|
Переформулировать п. 3 ч. 8 ст.27 (в ч.8 установлены права органов ТОС) следующим образом: «могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность,
направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и с использованием средств местного бюджета»
|
В п. 3 ч. 8 средства местного бюджета предусматривается выделять ТОСу только на основании договора между органами ТОС и органами МСУ. Такое положение ставит ТОС в большую зависимость
от районных администраций. Необходимо предусмотреть также регулярное выделение для ТОС средств из местного бюджета напрямую или через ассоциацию ТОС: на благоустройство территории, проведение различных мероприятий и др.
Передав часть функций городской и районных администраций на уровень ТОС, можно сократить число муниципальных служащих.
В случае принятия этой поправки к закону депутаты Гордумы должны будут ввести аналогичные изменения в ч.4 ст.19 Устава г. Н. Новгорода и в п.п. 16.5, 16.8 «Положения о ТОС»,
а также разработать и принять специальный нормативный акт. В нём целесообразно установить градации сумм выделяемых ТОСам средств в зависимости от степени активности работы ТОС,
включая его работу по стимулированию предпринимательской деятельности на соответствующей территории (оценку работе ТОС должны давать не чиновники, а депутаты на основе мнения жителей).
В нём целесообразно также отдельно установить размеры средств, выделяемых на оплату труда (вознаграждения).
|
4.2
|
Внести следующие дополнения в ч.8:
«5) обращаются в Городскую Думу с предложениями о проведении публичных слушаний;
6) выдвигают кандидатов на выборные должности муниципального уровня без сбора подписей;
7) имеют право иметь не менее 2-х своих представителей в каждой участковой избирательной комиссии;
8) согласуют назначение участкового уполномоченного полиции на своей территории;
9) имеют право организовать общественный контроль и принимать участие в муниципальном контроле;
10) назначают референдум на своей территории;
11) имеют право войти в Городскую Думу с ходатайством о создании на базе ТОС муниципального образования (МО), входящего в состав МО более высокого уровня».
|
Прав, перечисленных в ч.8 ст.27 за-кона №131-ФЗ, явно недостаточно. Этим во многом обусловлено слабое желание людей участвовать в общественной жизни.
|
4.3
|
Часть 5 ст.27 сформулировать так: «Территориальное общественное самоуправление осуществляется общественной организацией ТОС, учреждаемой жителями соответствующей территории, достигшими шестнадцатилетнего возраста и принявшими участие в учредительном собрании или собраниях по выдвижению делегатов учредительной конференции.
Организация ТОС считается учрежденной с момента регистрации устава организации территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения,
внутригородской территории города федерального значения, городского округа, внутригородского района, муниципального района. Порядок регистрации устава организации ТОС определяется уставом муниципального образования
и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Организация ТОС в соответствии с её уставом может являться юридическим лицом, подлежащим государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации».
|
В ч.5 ст.27 написано (2-й абзац): «Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме
некоммерческой организации». Однако, согласно п.2 ч.3 ст.50 ГК РФ ТОС относятся к общественным организациям, которые, в свою очередь, являются организационно-правовой формой некоммерческих организаций (НКО).
Это означает, что по правилам русского языка и исходя из основных понятий теории организации, в ч.5 ст. 27 надо писать не «ТОС», а «организация ТОС». Аналогично в п.5 и п.9 надо употреблять термин «Устав организации ТОС»,
а не «Устав ТОС».
Согласно ч.1 ст.123.4 ГК РФ «Общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, объединившихся в установленном законом порядке на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных
нематериальных потребностей, для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей». Да и в ч.2 ст. 30 Конституции РФ написано: «Никто не может быть принуждён к вступлению в какое-либо
объединение или пребыванию в нём». Но статьёй 27 (ч.4 – 6), по сути, все жители соответствующей территории, достигшие 16 лет, загоняются в общественную организацию ТОС.
|
4.4
|
Часть 4 ст.27 сформулировать так: «Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории и изъявивших желание участвовать
в общественном самоуправлении. После учреждения общественной организации ТОС избрание граждан в органы ТОС допускается осуществлять через участковые и муниципальные избирательные комиссии».
|
Ч.4 ст.27 закона №131-ФЗ гласит: «Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории». Однако осуществить такое избрание
без нарушения закона редко удаётся, потому что большинство населения, разочарованное в политике властей и видя бесправное положение органов ТОС, не хочет даже участвовать в собраниях и конференциях.
Кроме того, нельзя нарушать принцип добровольности вхождения в общественную организацию.
|
| 4.5
|
Части 4 и 5 ст.27 поменять местами.
|
|
4.6
|
Часть 6 ст.27 сформулировать так: «Собрание граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее
одной трети жителей соответствующей территории, являющихся учредителями организации ТОС. Членство в организации ТОС заявлениями не оформляется. Членами автоматически считаются все жители соответствующей
территории достигшие 16 лет и явившиеся на собрание. Член организации ТОС включается в список учредителей ТОС по заявлению и результатам голосования на собрании граждан.
Неучастие учредителя в трёх собраниях подряд влечёт автоматическое исключение из списка учредителей.
Конференция граждан по вопросам осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов.
Собрание или конференция проводятся не реже 1 раза в год».
|
Требования ч.6 ст.27 не отвечают принципу добровольности вхождения в общественную организацию.
В предлагаемой формулировке на кворум будет влиять не число членов организации, а число учредителей, но правом решающего голоса обладают все. Это побудит жителей к участию в собраниях и конференциях.
Возможность пополнения списка учредителей и автоматического исключения из него лиц, охладевших к участию в самоуправлении, существенно ограничит (наряду с реализацией принципа разделения «властей»)
попытки превращения организации ТОС в организованную преступную группировку.
|
4.7
|
Пункт 3 части 7 изложить в редакции: «избрание органов территориального общественного самоуправления, если оно не проводится через избирательные комиссии».
|
Эта поправка связана с поправкой 4.4. в ч.4 ст.27.
|
| 4.8
|
Часть 11 дополнить словами: «При положительных результатах работы органов ТОС, реализовавших принцип разделения «властей», соответствующая территория может быть преобразована в МО низшего уровня».
|
Это явится дополнительным стимулом успешной работы органов ТОС.
|
5
| Обратиться в Законодательное собрание Нижегородской области с предложением войти в Государственную Думу с законодательной инициативой по внесению следующего изменения в ст.22
«Местный референдум» закона №131-ФЗ. Изложить ч.2 ст.22 в следующей редакции:
«Местный референдум проводится на всей территории или части территории муниципального образования».
| Нынче закон не позволяет проводить референдум на части территории МО. А в большом МО фактически невозможно организовать референдум по инициативе жителей.
Население части территории МО лишено конституционного
права осуществлять свою власть непосредственно (ч.2 ст.3 Конституции РФ), через референдум, если вопросы референдума касаются только этой части территории МО, в том числе по вопросу создания нового МО на этой части территории.
|
6
| Обратиться в Законодательное собрание Нижегородской области с законодательной инициативой по внесению изменений в закон Нижегородской области
«О мировых судьях Нижегородской области» от 14.12.2012 №163-З. При этом вместо назначения мировых судей (ст.6 и др.) предусмотреть прямые выборы мировых судей населением соответствующих судебных участков
из числа лиц с юридическим образованием, в соответствии с ч.1 ст.6 закона от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в РФ".
| Если мировых судей будут избирать жители, эти судьи будут более объективны при разрешении конфликтов между представительной и исполнительной ветвями власти,
они быстрее будут разрешать конфликты между представителями различных уровней местного самоуправления, включая ТОС, а также конфликты между гражданами и органами МСУ или ТОС.
Это позволит также значительно снизить уровень коррупции в судебной системе.
В результате система мировых судей будет являться подсистемой как судебной системы РФ, так и системы МСУ.
|
Комментарий
Рекомендации были подготовлены мной как проект рекомендаций Общественной палаты г. Н. Новгорода (ОО НН) по предложению рабочей группы "Модернизация ТОС" после нескольких выступлений в ОО НН. После обсуждения проекта в группе 30 мая 2019г. председатель рабочей группы сообщила мне, что проект был одобрен и направлен помощнику мэра М.Н. Кидрачеву и начальнику отдела по развитию ТОС г. Нижний Новгород Е.И. Шубиной. Но в сентябре 2019г. сменился состав ОП НН.
В декабре 2019 мне позвонил сотрудник департамента социальных проектов и коммуникаций городской администрации и предложил мне дальше продвигать этот проект через новую общественную палату. Я согласился. ОП НН является общественной только по названию, поскольку она сформирована из представителей НКО, созданных властями как продолжение чиновничьих структур. Как я и предвидел, на поддержку проекта со стороны новой ОП НН надежды очень мало. Я побывал всего лишь на одном их заседании 30.01.2020, когда рассматривался план работы на 2020г. Этот план был не детализирован, поэтому обсуждение проекта демократизации системы МСУ не могло быть в него включено. Мне обещали позвонить. Но потом началась пандемия.
Предложенный проект демократизации системы МСУ является в значительной степени универсальным, т.е. годным и для других городов. Продвигать этот проект целесообразно, прежде всего, через депутатов от партий, позиционирующих себя в качестве демократических, т. е. партий, считающих необходимым двигаться в сторону децентрализации управления в России. В любом случае этот проект можно использовать в пропагандистских целях во время избирательных компаний. Более подробное обоснование проекта приведено в моих публикациях, в частности, здесь:
(МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – БЕЗ КРИМИНАЛИТЕТА),
(ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОЗДАНИЮ УСЛОВИЙ ДЛЯ ЭФФЕКТИВНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ). Кстати, в последней публикации значительное место уделяется вопросам экологического контроля.
|
